Il criterio di aggiudicazione (in progress...)

© 2025 Alessandro Dimichino

Introduzione

Il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture ( D.Lgs 36/2023) prevede sei procedure di appalto (procedura aperta, procedura ristretta, procedura competitiva con negoziazione, dialogo competitivo e cottimo fiduciario) e due criteri di aggiudicazione (offerta più bassa e offerta economicamente più vantaggiosa).

La scelta tra i due criteri è demandata alla Stazione Appaltante che deve scegliere quello più adeguato in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto. Finché la norma non è stata dichiara in contrasto con la direttiva europea -nel 2006- la normativa nazionale nell’ambito degli appalti pubblici prevedeva quale unico criterio di aggiudicazione quello del prezzo più basso (legge 109/1994).

Sebbene le direttive europee recepite nel Codice dei contratti incoraggino l’adozione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, questa è vista con sospetto dal legislatore italiano perché lascia maggiore discrezionalità alla Pubblica Amministrazione circa la scelta del contraente.

Bisogna tenere ben presente la differente prospettiva del diritto comunitario e di quello nazionale: il primo ritiene che la maggior tutela del pubblico interesse si abbia con le forme che stimolano la crescita economica incoraggiando un’effettiva concorrenza tra gli operatori economici, il secondo incoraggia le modalità più economiche per la Pubblica Amministrazione. Questa differente prospettiva si traduce anche in continui aggiustamenti normativi apportati al Codice dei contratti pubblici con lo scopo di rendere sempre più automatico quello che nel diritto comunitario è inteso essere discrezionale.

Tutti i cambi legislativi comportano aumenti dei tempi e dei costi degli appalti, costringono il legislatore ad emanare leggi ad hoc (ad esempio le così dette norme “sblocca cantieri”) oltre a facilitare l’insorgere di contraddizioni e contrasti su cui valersi durante i contenziosi per la PA.

I cambi di regole inoltre ostacolano la competizione rendendo difficile l’ingresso di nuovi soggetti a partecipare alle gare in violazione delle direttive che sollecitano l’aumento della concorrenza.

I criteri di aggiudicazione

Il prezzo più basso

Il metodo del prezzo più basso è di facile applicazione. La valutazione delle offerte verte esclusivamente sul confronto tra i prezzi offerti dai concorrenti e l’aggiudicazione è in favore del concorrente che ha offerto il prezzo complessivo più basso per svolgere le attività e i servizi secondo le modalità e lo standard qualitativo chiesto dalla stazione appaltante.

Per i lavori pubblici di importo inferiore alla soglia comunitaria bisogna tener presente che è previsto la possibilità di esclusione automatica delle offerte colpite da presunzione di anomalia delle offerte. Questo dovrebbe mitigare il rischio insito nell’aggiudicazione che spinge i concorrenti a scontare al massimo le offerte a discapito della qualità.

Con l’esclusione automatica (basata, di fatto, sull’applicazione rigida di una formula matematica) l’aggiudicazione avviene a favore di un’offerta media e non in favore dell’offerta più bassa. Per questa ragione le direttive europee tendono a incoraggiare i committenti pubblici ad aggiudicare gli appalti alle offerte economiche e di qualità più elevata applicando il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

In ogni caso quando la stazione appaltante debba affidare servizi o forniture altamente standardizzati per i quali siano già ben individuate le caratteristiche qualitative e le modalità di esecuzione delle prestazioni oggetto dell’appalto, preferirà utilizzare il criterio del prezzo più basso, che consente operazioni di gara più snelle.

L’offerta economicamente più vantaggiosa

Qualora invece la stazione appaltante intenda acquisire proposte tecniche dai concorrenti al fine di scegliere la soluzione ottimale per le proprie esigenze mediante la valutazione dell’aspetto qualitativo delle offerte, preferirà adottare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sebbene questo criterio comporti una maggiore complessità nelle attività connesse alla procedura di gara.

In questo caso la valutazione delle offerte verterà su una pluralità di elementi, il cui peso ponderale dovrà essere previamente individuato (e comunicato) dalla stazione appaltante.

Il prezzo sarà uno di tali elementi, unitamente ad altri quali la qualità, il pregio tecnico, le caratteristiche estetiche e funzionali, ecc.

In tale ipotesi la stazione appaltante individua le caratteristiche minime delle prestazioni oggetto dell’appalto, sulla cui base i concorrenti definiscono un progetto tecnico da offrire. L’offerta dei concorrenti sarà suddivisa quindi in una parte cosiddetta tecnica relativa alle modalità di espletamento dell’appalto ed una parte economica relativa al prezzo cui l’offerente sarà disposto a realizzare la fornitura o il servizio.

Spesso la valutazione dell’offerta tecnica e dell’offerta economica è effettuata in base ai seguenti punteggi:

Punteggio Massimo: 100 Offerta tecnica: 70 Offerta economica: 30

Il punteggio totale per l’offerta i-esima è dato dalla somma del punteggio tecnico PTi e del punteggio economico PEi, attribuiti come descritto nei paragrafi seguenti: Pi = PTi + PEi

Il punteggio dell’offerta tecnica è attribuito sulla base dei criteri di valutazione che saranno elencati all’interno del disciplinare di gara con la relativa ripartizione dei punteggi.

A ciascun criterio tecnico sarà attribuito un punteggio. I punteggi possono essere

• Punteggi discrezionali, vale a dire i punteggi il cui coefficiente è attribuito in ragione dell’esercizio della discrezionalità spettante alla commissione giudicatrice.
• Punteggi quantitativi, vale a dire i punteggi il cui coefficiente è attribuito mediante applicazione di una formula matematica.
• Punteggi tabellari, vale a dire i punteggi fissi e predefiniti che saranno attribuiti o non attribuiti in ragione dell’offerta o mancata offerta di quanto specificamente richiesto.

La stazione appaltante dovrà indicare negli atti di gara gli elementi di valutazione delle offerte e la migliore offerta sarà quella che avrà ottenuto il punteggio complessivo più alto, risultante dalla somma del punteggio attribuito all’offerta tecnica e del punteggio attribuito all’offerta economica.

Nell’offerta economicamente più vantaggiosa la fase di gara e la fase di esecuzione sono fortemente correlate. Il contratto deve essere ben congegnato per assicurarsi che l’esecuzione corrisponda a quanto promesso in fase di gara. Per evitare che siano presentate offerte insostenibili nella speranza di vincere per poi risparmiare in fase di esecuzione a discapito della qualità -gli stessi problemi evidenziati con l’offerta aggiudicata con il criterio del prezzo più basso- possono essere previsti dei deterrenti -ad esempio delle penali (che sono limitati di fatto al 10% del valore del contratto)- o delle incentivazioni economiche (al superamento di certe soglie qualitative).

Il contratto deve accogliere tutte quante le proposte offerte dal concorrente poi risultato vincitore e deve contenere tutti gli strumenti atti a verificare il rispetto degli impegni assunti in fase di offerta. La Stazione Appaltante non ha solo il diritto di richiedere che l’Appaltatore esegua quanto ha promesso in fase di gara ma ha il dovere di accettare le proposte presentate che hanno fatto preferire quel concorrente a tutti gli altri. Il principio che sottende l’offerta economicamente più vantaggiosa è quello della scelta dell’offerta migliore e questo principio sarebbe snaturato se in fase di realizzazione si accettasse qualche cosa anche solo in parte diverso da quanto offerto. Questo è tanto più importante se in fase di gara sono ammesse le varianti al progetto di opera pubblica.

Questo è un aspetto essenziale, il progettista dell’opera pubblica e il responsabile di procedimento non fanno parte della commissione giudicatrice e pertanto con l’offerta economicamente più vantaggiosa il progetto esce dal loro controllo. Poiché quello che si è detto in gara deve poi essere rispettato durante la fase di esecuzione il progetto come pensato dal progettista, deve essere adattato alle varianti presentate in gara dal concorrente vincitore. I criteri di aggiudicazione sono scelti dalla Stazione Appaltante: nel bando deve essere indicato se le varianti sono ammesse oppure no e quindi è il progettista a indicare alla Pubblica Amministrazione se il progetto può essere suscettibile di miglioramenti e quali sono i punti non modificabili del progetto.

Nella disciplina di gara normalmente è previsto che l’appaltante diviene proprietario del progetto presentato in sede di gara dall’appaltatore. Questo è garanzia per la Pubblica Amministrazione del proseguimento dell’esecuzione del progetto anche nel caso di estinzione anticipata del contratto con l’appaltatore.