L'evoluzione del Codice dei Contratti (in progress...)

© 2025-26 Alessandro Dimichino

La comunità europea ha un approccio prevalentemente liberista e questo si riflette anche nel Regolamento Europeo recepito, adattato e integrato negli ordinamenti dei singoli stati.

L’Italia, ma è l’unica, ha recepito in maniera restrittiva alcuni elementi del Regolamento Europeo.

https://www.normattiva.it/

Questo è il sito ministeriale a cui rivolgersi per essere costantemente aggiornati.

Differenze di principio

Economicità dell’opera

Quando si parla di appalti pubblici, la domanda alla quale il legislatore deve rispondere è “quale è il massimo beneficio per la collettività” ovvero come spendere al meglio i soldi pubblici.

Il Regolamento Europeo ritiene che la risposta sia quella di massimizzare la concorrenza: così facendo i partecipanti formuleranno naturalmente la proposta più competitiva e il prezzo più basso (o il miglior rapporto qualità prezzo) è una naturale conseguenza della competizioni. Prima del 2006, in Italia, si riteneva che il massimo beneficio per la collettività fosse data dal minor prezzo ¹ indipendentemente dal numero di partecipanti e dalla qualità dell’opera che era quella già richiesta nel bando di gara. Questa differenza è sostanziale e verrà meglio compresa nel seguito.

Controlli

In Europa l’approccio anglosassone ha prevalso: consiste nel far iniziare i lavori il prima possibile, controllare le attività nel corso dello sviluppo dell’opera, punire severamente eventuali irregolarità che dovessero emergere.

In Italia, l’approccio è stato più burocratico. Fissare dei prerequisiti di onorabilità ed esperienziali molto stringenti così da avere garanzie ex-ante circa le capacità e la serietà dell’appaltatore. Fare verifiche alla fine del contratto in seguito al collaudo. Il limite di questo approccio è evidente: ci si accorge di eventuali criticità di esecuzione solo al verificarsi di eventi a volte disastrosi senza possibilità di anticiparli e prevenirli.

Appalti in cascata

Mentre nel modello europeo, la concorrenza è condizione sufficiente a garantire il miglior risultato, ovvero il miglior beneficio collettivo, l’approccio del prezzo più basso richiedeva un ulteriore vincolo, che il lavoro venisse fatto integralmente dall’Appaltatore senza intermediari che avrebbero assorbito risorse economiche senza svolgere l’attività: le scatole cinesi finanziarie, la mancanza di controllo dei lavori con i rischi per la sicurezza della manovalanza e l’assenza di un responsabile hanno portato a negare in parte questa possibilità nell’ordinamento italiano, fino al 2023.

Le novità del DLGS 163/2006

Tenendo presente le differenze di principio precedenti, il Codice del 2006, modifica in maniera sostanziale i criteri di aggiudicazione delle gare pubbliche.

Ammette che oltre al minor prezzo, si possa valutare il miglior rapporto qualità/prezzo dell’offerta e introduce negli appalti pubblici, il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Non è l’unico criterio di aggiudicazione introdotto ma è il più importante. In pratica il criterio prevede che in fase di gara la Stazione Appaltante (l’ente pubblico che indice il bando e finanzia l’opera) identifica degli elementi che reputa di valore e a cui attribuisce un peso che si traducono in punti per il concorrente in base al raggiungimento (zero punti) e al superamento (massimo punteggio) dell’obiettivo.

Il concorrente pertanto dichiara (e fornisce elementi plausibili a supporto della propria dichiarazione) di riuscire a soddisfare gli obiettivi del bando di gara. La Stazione Appaltante si assicura di poter verificare ex-ante mediante dei controlli e verifica delle referenze sulla presunta (e auspicabile) capacità del concorrente ed ex-post di verificare e sanzionare eventuali difformità ².

Tre livelli di progettazione. Preliminare, definitivo, esecutivo.

Le novità del Dlgs 50/2016

Il D.Lgs. 50/2016 ha sostituito il precedente Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 163/2006) per recepire le direttive europee 2014/23/UE, 24/UE e 25/UE, introducendo una svolta digitale, la qualificazione delle stazioni appaltanti, il dibattito pubblico e la riduzione della documentazione di gara. Il nuovo testo ha puntato sulla trasparenza, la digitalizzazione (e-procurement) e una maggiore flessibilità.

Ha introdotto la soft-regulation affidata alle linee guida di ANAC.

Le principali novità rispetto al 163/2006 includono:

• Digitalizzazione e Trasparenza: Introduzione del ciclo di vita digitale dei contratti pubblici, obbligo di gare telematiche e nascita dell’ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale.
• Qualificazione delle Stazioni Appaltanti: Introdotto il concetto di “qualificazione” per le P.A. appaltanti, basato su un sistema premiante volto a centralizzare gli acquisti e ridurre il numero di stazioni appaltanti non qualificate.
• Progettazione e Dibattito Pubblico: Il progetto esecutivo è posto a base di gara. L’appalto integrato è ammesso come eccezione per situazioni straordinarie. E’ altresì favorita la parcellizzazione dell’opera allo scopo di coinvolgere il magggior numero di (piccole) imprese possibilmente del territorio in cui si realizzerà l’opera.
• Offerta Economica Più Vantaggiosa (OEPV): Maggiore enfasi sul criterio dell’OEPV rispetto al massimo ribasso, valutando la qualità tecnica, ambientale e sociale dell’offerta.
• Il subappalto è limitato al 30% del valore dell’appalto e non è ammesso il subappalto in cascata.

Le novità del Dlgs 36/2023

Sono stati definiti due livelli di progettazione: lo SFTE (Studio di Fabbibilità Tecnico-Economico, che spesso integra il progetto definitivo) e il progetto esecutivo. L’appalto integrato è di nuovo ammesso.

Sono stati definiti ed esplicitati i principi anche interprativi delle norme: ad esempio, quando si parla di Principio di risultato significa che in caso di dubbi interpretativi, si deve comunque procedere con l’interpretazione che meglio favorisce il raggiungimento del risultato.

Introduzione di una nuova professionalità, il Responsabile Unico del Progetto (RUP) da non confondere con il Responsabile Unico del Procedimento (RUP, sic!).

Per i subappalti,

• la regola del 30% per i subappalti è superata.
• il subappalto è ora più flessibile, con il limite principale incentrato sulla non prevalenza del subappalto nella categoria di maggior valore (non è quindi ammesso a terzi l’integrale esecuzione delle prestazioni o la quota prevalente della categoria prevalente), salvo deroghe motivate.
• il subappalto in cascata è consentito ma la stazione appaltante può vietarlo o limitarlo nella lex specialis motivando la decisione.

Footnotes

1. Opere iniziate, pagate e mai finite sono ovunque nel territorio italiano. Al danno anche la beffa per la collettività: non solo le opere costavano due o tre volte gli importi stanziati e quando finivano avevano richiesto tempi anche cinque volte superiori, ma addirittura veniva pretesi e riconosciuti anche degli extra per le accelerazioni. Il sistema perverso ha trovato anche una sponda sulla contabilità delle municipalizzate di cui accennerò più avanti. ↩

2. Questo è un punto estremamente delicato che affronteremo in un capitolo specifico. ↩