La diversa prospettiva: privato vs pubblico (in progress...)

© 2025-26 Alessandro Dimichino

Considerazioni generali

Tra i soggetti che operano nel pubblico e quelli che operano nel privato, vi è una differenza di obiettivi che vorrei cercare di chiarire.

Obiettivo di una qualsiasi società privata è quella di fare profitto e utile. Il personale commerciale, tecnico e amministrativo opera per la crescita della propria impresa nel rispetto delle regole legislative ed etiche che sono ben descritte nei propri codici etici.

Obiettivo di una realtà pubblica è quella di svolgere il servizio di utilità sociale e collettivo per la quale è stata costituita. Tranne rare eccezioni, la finalità delle aziende pubbliche non è il profitto ma il servizio. La finalità degli investimenti pertanto non è quello di spendere meno ma quello di realizzare quante più cose alla più alta qualità possibile a parità di spesa.

Quando viene aggiudicato un contratto, il soggetto pubblico avrà la previsione di spesa dell’opera pari al prezzo di aggiudicazione, una quota di risparmio pari alla differenza tra quanto posto a base di gara e quanto è stato il prezzo di aggiudicazione, un ulteriore accantonamento previsto per le varianti in corso d’opera che spesso corrisponde al 20% dell’importo posto a base di gara così da farlo coincidere con il quinto d’obbligo¹.

A seconda della complessità dei lavori e delle incertezze, il soggetto pubblico aspetterà di raggiungere uno stato avanzato dei lavori prima di valutare delle varianti migliorative perché vorrà essere sicuro prima di non dover affrontare delle varianti funzionali dovute a sopraggiunti problemi non prevedibili in precedenza e in carico alla pubblica amministrazione.

Il soggetto privato ha interesse a non fare varianti per problemi sopraggiunti (perché difficili e spesso realizzati in perdita, erodendo dall’utile complessivo o comunque peggiorando la redditività percentuale del progetto) ma è tenuto a farli e -se ritiene che non siano a proprio carico- deve farne segnalazione mediante lo strumento delle riserve². Viceversa, ha interesse a proporre delle varianti migliorative nella speranza di aumentare il profitto dell’impresa favorendo la spesa del capitale della pubblica amministrazione già allocata ³.

Il soggetto privato risponde alle logiche di mercato per quanto riguarda la competizione con le altre imprese e a dei vincoli sempre di mercato anche per quanto riguarda gli interessi dei propri obbligazionisti (es. le banche che prestano capitale in cambio di interessi) e dei propri azionisti: la Proprietà non può promuovere la partecipazione ad un progetto il cui ritorno economico in percentuale sia inferiore al ritorno che avrebbe facendo investimenti sicuri (senza correre rischi, es. acquistato azioni di stato)⁴.

Non esiste una superiorità morale o etica nelle due visioni. Se si opera correttamente, l’interesse è reciproco: la pubblica amministrazione massimizza la realizzazione dei progetti e il soggetto privato massimizza il proprio utile grazie al beneficio di scala. Per chiarire meglio, dal momento che il cantiere è già aperto, la pubblica amministrazione potrebbe realizzare dei lavori aggiuntivi senza doversi far carico di ulteriori spese di cantierizzazione e analogamente il soggetto privato può utilizzare mezzi e personale che hanno ancora capienza lavorativa ⁵.

Il Codice, nell’ultima formulazione, dissuade da questo utilizzo del capitale residuo in quanto in passato è stato abusato. Ma ciò non toglie che fare delle valide proposte, se compatibili, possa essere di beneficio reciproco. La difficoltà della PA è quella di fare in modo, in fase di gara, di far sì che l’impresa privata, oltre a perseguire i propri interessi costitutivi (profitto, utile, rispetto codice etico) persegua al contempo anche gli interessi della collettività. Di solito questo avviene in maniera sub-ottimale. Si pensi ad esempio alla disomogeneità dei punteggi tecnici e di quelli economici: non sarebbe meglio fissare un prezzo senza premiare lo sconto e aggiudicare il contratto al soggetto che offre le migliori soluzioni? non dimentichiamoci che la Stazione Appaltante non ha l’obbligo di aggiudicare il contratto, se dovesse ritenere comunque che l’opera non sia congrua o sufficientemente interessante, ha il dovere di non procedere con l’aggiudicazione.

Appalto privato vs Appalto pubblico

• Appalto privato

  • disciplinato dal contratto tra le parti e dal Codice Civile
  • non è necessaria la presenza di un progetto a livello esecutivo
  • non è necessaria l’approvazione del progetto da parte della committente
  • è prassi comune l’affidamento a corpo e chiavi in mano con l’esplicita indicazione che si ricompresi nell’importo tutte le attività che, sebbene non indicate, si rendano necessarie per la completa esecuzione a regola d’arte dell’opera

• Appalto pubblico

  • disciplinato dal contratto e dal Codeice dei Contratti Pubblici
  • sono richiesti lo studio di fattibilità tecnico-economico e il progetto esecutivo
  • la committente deve approvare il progetto esecutivo per poter procedere alla fase esecutiva
  • anche quando la committente dovesse indicare un importo a corpo questa comunque non ricomprenderebbe le attività non previste in fase di offerta che sarebbero quindi oggetto comunque di variante contrattuale

Footnotes

1. Il quinto d’obbligo è uno strumento ereditato dal Diritto Romano che permette al soggetto pubblico di imporre all’appaltatore di svolgere dei lavori extra per un importo pari fino al 20% del valore dell’appalto aggiudicato. L’appaltatore tipicamente non ha interesse a fare questi lavori in quanto sono a bassa o nulla redditività e tipicamente sono lavori difficili. Questo strumento non è previsto nei contratti tra soggetti privati. ↩

2. Le riserve rappresentano lo strumento principale che deve essere conosciuto dal PM delle commesse pubbliche, senza le quali non vi è possibilità di farsi riconoscere extra per varianti svolti anche se necessari. La Pubblica Amministrazione deve poter avere in tempo reale una previsione della spesa ex-ante e poter verificare la congruità dei lavori e della spesa ex-post. ↩

3. Un po’ di buon senso.

   1. E’ inutile proporre varianti che richiedano più capitali di quelli accantonati dalla PA.
   2. E’ inutile proporre varianti per lavori che dovrebbero essere realizzati nella fase iniziale del programma lavori: la PA non avrà propensione di spesa all’inizio nel timore dell’insorgenza di successive varianti necessarie. Inoltre, non vorrà correre il rischio di aver involontariamente sfavorito qualche concorrente.
   3. Se l’impresa ritiene che, sebbene non essenziale, sarebbe comunque cosa auspicabile prevedere una modifica del progetto posto a base di gara e se ne accorge già in fase di offerta, conviene che ponga un quesito alla Stazione Appaltante in fase di gara in modo da ottenere una risposta vincolante (anche di apertura alla soluzione) che sia nota a tutti i partecipanti.
   ↩

4. Per conoscere il minimo ritorno sull’investimento accettabile dalle aziende, suggerisco di approfondire l’indice WACC: conoscendo la compagine dell’azionariato e l’esposizione finanziaria (dati facilmente disponibili) è possibile capire se un’azienda sarà più o meno aggressiva nella propria formulazione di offerta. ↩

5. Il limite di questo strumento è che non sempre è applicabile senza creare un problema di carattere etico. Ad esempio, prendiamo il caso di un soggetto privato che non è presentato alla gara o che non si è aggiudicato il bando, ma che, se avesse saputo che la PA aveva intenzione di fare altri lavori ovvero se la PA avesse descritto nel bando anche solo in forma di opzione non vincolante questi lavori, avrebbe potuto presentare offerta. In caso di dubbi e di rischi di ricorso la PA deve evitare questa tipologia di varianti. Analogamente l’Appaltatore deve evitare di formulare proposte in tale direzione. ↩