Il Project Management nel settore pubblico

© 2025 Alessandro Dimichino

La maggior parte dei grandi progetti pubblici sono realizzati grazie a modelli di collaborazione pubblico-privato (i PPP, progetti di partenariato pubblico - privato). Per decenni, gran parte di queste opere sono state realizzate e gestite da appaltatori privati, con una logica naturalmente orientata al profitto. Spesso le decisioni e le soluzioni implementate tendevano a favorire l’utile dell’impresa, mentre la pubblica amministrazione si limitava a ricevere l’opera e a seguirne lo sviluppo, per lo più amministrativo. In questa separazione dei ruoli, non era interesse (ne era espressamente richiesto) che la pubblica amministrazione maturasse le competenze e apprendesse le buone pratiche di gestione che sono state sviluppate durante il progetto.

Negli ultimi anni, però, a livello europeo sono stati meglio articolati i ruoli. In Italia in particolare con gli ultimi due codici (50/2016 e ancor più 36/2023) è stato evidenziato come alla parte privata spetta il compito di realizzare e gestire il progetto, mentre alla parte pubblica quello di definire gli obiettivi e di verificarne l’attuazione.

Le pubbliche amministrazioni stanno chiedendo sempre più spesso che i propri appaltatori condividano competenze e metodologie apprese nel corso della realizzazione dei progetti. Gli stessi bandi di appalto impongono l’adozione di particolari metriche e di metodologie operative comuni a tutti gli appaltatori, fornitori e consulenti. Parallelamente, gli enti pubblici stanno investendo nella crescita di competenze interne, affidando la gestione dei progetti a personale proprio investito di responsabilità molto sfidanti. Lo stesso legislatore ha voluto rimarcare nel Codice dei Contratti Pubblici D.lgs. n. 36/2023 questa necessità e ha identificato nel RUP (Responsabile Unico del Progetto) questa professionalità.

Le principali difficoltà del project management pubblico

Chi lavora nel settore privato tende spesso a ritenere che la propria attività sia la più sfidante, dinamica e impegnativa se confrontata alla gestione dei progetti del settore pubblico. Il professionista privato, spesso a ragione, ritiene che i propri progetti siano tecnicamente più complessi, soggetti a una supervisione gestionale più severa e obbligati a procedere a ritmi più rapidi.

Eppure, raggiungere risultati nel settore pubblico è spesso più difficile: sebbene i progetti del settore privato possano essere più complessi, in molti casi è più facile ottenere risultati nel settore privato che nel settore pubblico.

Le ragioni sono numerose. I progetti pubblici sono permeati da molteplici complessità “ambientali” che il settore privato ignora o che sono presenti in maniera marginale. Mentre il progetto privato, per quanto complesso, ha confini ben definiti, il progetto pubblico può essere tecnicamente meno complesso ma più ambizioso e articolato in un contesto più complesso.

Nel contesto privato il progetto è chiaro fin dall’inizio, è caratterizzato da specifici obiettivi, fasi di pianificazione, budget, tempistiche e risorse.

Nel settore pubblico invece, possiamo distinguere tre tipologie di progetti:

1. I progetti promossi dagli enti locali e dalle singole imprese e aziende pubbliche¹ (municipalizzate e società per azioni a controllo pubblico) e necessari per il proprio funzionamento²,
2. i progetti operativi degli stessi enti precedenti, ovvero l’erogazione di beni e servizi di pubblica utilità³
3. e i (grandi) nuovi progetti di interesse pubblico⁴.

Le prime due tipologie hanno caratteristiche (tecniche, obiettivi, pianificazioni ecc.) simili a quelli del contesto privato.

La terza tipologia invece raccoglie iniziative complicate sin dalla definizione dell’obiettivo. Un’iniziativa di cambiamento organizzativo, lo sviluppo di una grande opera che coinvolge più enti pubblici o che ha impatto tra più amministrazioni territoriali deve necessariamente mediare tra diverse esigenze e interessi. Qui gli obiettivi specifici emergono lungo la definizione del progetto stesso che poi dovrà essere articolato in diversi progetti coerenti tra loro. In questi casi, è fondamentale il confronto continuo con gli stakeholder ed essenziale la capacità dei project manager di gestire numerose variabili esterne al progetto.

La molteplicità di stakeholder, ciascuno con interessi differenti, porta inevitabilmente a una molteplicità di obiettivi che possono essere in conflitto tra loro. Non è semplice per le organizzazioni pubbliche identificare con chiarezza la missione e i risultati attesi, spesso i project manager sono sottoposti a pressioni politiche e attenzione mediatica, e il margine di errore o di tolleranza al fallimento è praticamente nullo. I processi amministrativi, legislativi e politici possono rallentare le attività e assorbire molte energie sia nella fase di pianificazione che nella successiva fase di assegnazione dei lavori e di esecuzione: per funzioni come acquisti e assunzioni, è necessario coinvolgere uffici esterni alla squadra di progetto, altre volte l’ente pubblico può fare affidamento solo sulle risorse interne, senza la possibilità di avvalersi di personale con competenze specifiche. E non di rado, nel contesto del progetto, ci sono anche soggetti politicamente contrari o ostili.

Inoltre, tutte le attività sono soggette ad un controllo molto rigoroso anche da parte di tutti gli organi di controllo, inquirenti, e giudiziari che devono assicurare la correttezza delle operazioni ed evitare che infiltrazioni malavitose possano distrarre fondi pubblici, e che irregolarità possano penalizzare altri operatori economici. Proprio per mitigare rischi di rallentamenti o sospensioni dei lavori, la pubblica amministrazione è vincolata a regole e procedure legislative che poco o nulla hanno a che fare con la gestione dei progetti come sono conosciute da chi opera nel settore privato.

Oltre a queste difficoltà, i progetti pubblici hanno spesso un impatto che si estende alle generazioni future, coinvolgendo anche stakeholder che ancora non sono identificabili all’avvio del progetto.

I cambi di priorità dettati da cambiamenti della sfera politica e normativa sono elementi dissuasivi alla realizzazione delle grandi opere, almeno nella loro formulazione iniziale.

Per ridurre i rischi di insuccesso, limitare i conflitti con gli stakeholder che si sentono penalizzati dalla realizzazione dell’opera, e per impiegare risorse spesso limitate, le pubbliche amministrazioni sono portate a parcellizzare i propri progetti quanto possibile pur di ottenere in tempi rapidi un risultato accettabile sebbene sub-ottimale⁵. Anche l’immaturità di alcune organizzazioni pubbliche nella gestione per progetti rappresenta una criticità.

Per tutte queste ragioni, la gestione dei progetti pubblici richiede una visione ampia: bisogna saper coinvolgere una comunità molto vasta, perché il successo dipende dalla collaborazione e dal consenso di tutti gli attori coinvolti, inclusi quelli non coinvolti attivamente alla realizzazione. Anche se la responsabilità ultima resta in capo al project manager, la governance e i risultati sono sempre frutto di un lavoro collettivo.

Un elemento positivo, però, è che la comunità degli stakeholder, pur rappresentando una sfida, può diventare una risorsa preziosa: spesso sono proprio questi attori a offrire supporto e a contribuire a superare i vincoli più stringenti.

Le nuove sfide all’orizzonte per le organizzazioni pubbliche

Oltre ai problemi già esistenti, stanno emergendo ulteriori sfide che renderanno sempre più necessario innovare la gestione dei progetti pubblici. La crescita economica lenta o stagnante, la diminuzione delle entrate pubbliche (anche a causa dell’invecchiamento della popolazione e del peso crescente dei sistemi di welfare), investimenti infrastrutturali rimandati per decenni (come strade, ponti e sistemi idrici), obbligheranno a ripensare in modo radicale l’azione della pubblica amministrazione, richiedendo più innovazione nei servizi, nei processi, e nelle modalità di lavoro.

Perché i progetti pubblici possono fallire

I progetti nel settore pubblico possono incontrare numerosi ostacoli specifici. Cito quelli più evidenti.

• Si scontrano spesso con le dinamiche della politica.
• Non dispongono delle risorse necessarie,
• Sono obbligati a utilizzare solo il personale già presente invece di assumere persone con le competenze più adeguate.
• Sono vincolati da regole del servizio pubblico che limitano l’assegnazione delle attività ai soggetti già coinvolti nel progetto o impongono l’impiego di nuovi soggetti non già coinvolti.
• Corrono il rischio di perdere le autorizzazioni o gli stanziamenti.
• Possono perdere il supporto politico con i cambi di amministrazione dovuti ai cicli elettorali.
• Sono spesso sopraffatti da norme amministrative e processi obbligatori per acquisti e assunzioni.
• Devono semplificare gli obiettivi per poter agevolare le attività degli enti di controllo.
• Adottano strategie eccessivamente prudenti a causa dell’ambiente di progetto che può essere controverso.
• Impiegano fornitori non ideali, scelti tramite procedure troppo articolate che possono portare a selezioni non ottimali per qualità e prestazioni.
• Sono condizionati dalla tendenza di dirigenti e personale del settore pubblico a seguire rigidamente le norme al fine di massimizzare i propri risultati (MBO) e per non ricadere in procedure giudiziarie (per le quali in genere la responsabilità è individuale).
• Faticano a identificare gli obiettivi del progetto, date la molteplicità di stakeholder coinvolti e la difficoltà di definire criteri di successo nel settore pubblico.

Footnotes

1. Sebbene possano mirare anche al profitto come le imprese private, il loro fine ultimo è il benessere pubblico, assicurando accessibilità, universalità e qualità dei servizi essenziali. ↩

2. Ad esempio, la manutenzione straordinaria di un termovalorizzatore. ↩

3. Ad esempio, la manutenzione della strada e del verde. ↩

4. Ad esempio, i progetti informatici, di industria 4.0 e 5.0, alla digitalizzazione di tutta la pubblica amministrazione (inclusa sanità, sicurezza, istruzione, welfare, regioni, comuni, municipalizzate, ecc.). Così come le opere viarie che coinvolgono territori e diversi enti locali, proprietà private e con impatto sociale e ambientale rilevanti (strade, ponti, porti, ecc.). ↩

5. Riducendo il numero di stakeholder si riducono i rischi di cambiamenti degli obiettivi in corsa d’opera e al contempo si il rischio di “perdere” il finanziamento già stanziato ↩